Au cours de cette audience solennelle de rentrée judiciaire du Tribunal, les nouveaux magistrats récemment affectés ont été installés et le président du Tribunal a procédé au bilan de l'année écoulée. Le président Jean-Louis d'Hervé a fait part de quelques réflexions "autour du contentieux électoral".
Autour du contentieux électoral
- 29 septembre 2014
La première difficulté à laquelle est confronté celui qui doit s’adresser à une telle assemblée en une telle occasion est, lorsque qu’il n’est pas assisté d’un conseiller expert en protocole, de composer l’adresse initiale de son intervention. Heureusement, le thème que le président Quencez m’a proposé de développer à l’occasion de cette rentrée solennelle du tribunal contient en lui même la réponse à cette épineuse question : il doit être en effet d’emblée fait application de deux principes majeurs qui irriguent le droit des élections : l’égalité et la parité.
Ainsi donc :
Mesdames, Messieurs…,
Cette audience de rentrée est l’occasion d’évoquer devant vous une séquence particulière de l’activité contentieuse du tribunal administratif de Lyon au cours de l’année judiciaire écoulée qui fut en partie, l’actualité en bruisse encore, une année électorale dont les effets se prolongeront, pour le tribunal, jusqu’au début de la prochaine année civile peut on penser, en fonction notamment des saisines de la commission des comptes de campagne et des financements politiques. Ces dernières concerneront soit le rejet du compte de campagne de candidats élus, ce qui impacte nécessairement le résultat de l’élection, mais aussi le cas échéant et souvent le plus fréquent le rejet des comptes de campagne de candidats non élus : se posera alors la seule question de l’éventuelle inéligibilité de ces candidats pour les élections à venir.
Cette actualité impose surtout les contours et le contenu de cette intervention, qui, on l’a nécessairement compris, ne saurait être un « bilan » ou une présentation exhaustive de ce qui a été jugé par le tribunal en la matière, dès lors que, d’une part, plusieurs « protestations » électorales, et notamment celles concernant les élections dans les communes de plus de 9000 habitants sont encore à ce jour en instruction ou même pour certaines en délibéré, et que, d’autre part, certains des jugements du tribunal rendus en mai et en juin ont été frappés d’appel devant le Conseil d’Etat ;
Il ne sera pas d’avantage proposé d’exégèse politique des résultats des élections : une telle présentation serait incongrue en ces lieux, où même une étude faisant appel en partie à la sociologie électorale n’est pas appropriée. Par les effets du profond mouvement qui a imposé par nécessité le développement des intercommunalités, les lieux effectifs d’exercice du pouvoir local et de la prise de décision ont été déplacés et ainsi, à tout le moins, c’est une analyse combinée des résultats à plusieurs niveaux qu’il faudrait mener.
Vu au travers du prisme du contentieux électoral, l’analyste manquerait de plus cruellement de matière, alors que les contestations, qui relèvent techniquement du contentieux électoral, relatives à la désignation des exécutifs des EPCI sont fort rares, encore plus que celles relatives à la désignation des exécutifs communaux. Concernant les EPCI, cette rareté du contentieux peut surprendre, car la complexité des équilibres et des alliances pourrait faire naitre des vocations. Mais c’est peut être cette même complexité des équilibres qui décourage de telles vocations…
On signalera cependant l’affaire jugée au cours du mois de juillet relative à la désignation des représentants de ses délégués par une collectivité ( département) membre d’un syndicat mixte « ouvert » : le jugement rappelle que la modalité du scrutin secret doit être respectée sans qu’il y ait place pour une neutralisation de cette omission, en faisant valoir son absence d’incidence réelle en l’espèce, au regard des résultats et de la structure du scrutin public. Ce rappel à la loi fait suite à la contestation par un élu d’une subtile combinaison, mais dont n’a pas eu à rendre compte ce jugement : nous n’en parlerons donc pas plus…
Pour les communes, cette quasi-absence de contestation de l’élection des exécutifs s’explique aisément : il suffit de rappeler, s’il en était besoin, qu’au-delà du scrutin de liste, cadre juridique imposé de la plupart des élections municipales (communes de plus de 1000 habitants) et de la circonstance qu’il s’agit, dans toutes les communes, d’élire un conseil municipal, il est communément admis que l’on vote d’abord pour un maire. On évoquera ici, de façon allusive car le jugement rendu par le tribunal est frappé d’appel, le cas de cette commune où la tête de la liste élue au second tour a démissionné dès le lundi suivant le second tour « pour des raisons personnelles » ; une telle circonstance ne révèle cependant en soi aucune méconnaissance des règles, au sens du code électoral, de l’élection ( le maire est élu librement parmi les conseillers municipaux) ; le débat s’est ainsi porté sur la seule question de savoir si cette décision de se retirer, nécessairement murie selon les protestataires avant le résultat du second tour, était constitutive d’une « manœuvre » susceptible d’avoir altérer la sincérité du scrutin. Le tribunal, « dans les circonstances de l’espèce », a jugé que « non » après s’être porté, sur la pointe des pieds cependant, sur le terrain de l’analyse des résultats des deux tours ; l’affaire est entre les mains du Conseil d'Etat ; encore un mot sur cette affaire : le protestataire avait également saisi le tribunal d’une demande d’annulation de l’élection particulière du maire en posant frontalement la question du lien entre tête de liste et candidat aux fonctions de maire : selon lui, le conseiller municipal finalement élu maire était dépourvu de toute « légitimité ». Analysant les seules modalités techniques de cette élection restreinte, le tribunal administratif n’a pu que rejeter un tel « grief ».
Ce choix de désincarner l’élection locale, d’en retirer la chair politique et le squelette sociologique, pour ne retenir que l’ombre et l’empreinte laissées par le corps électoral dans les dossiers du tribunal peut être source de frustration. Et ce d’autant que la dimension politique ne parait jamais absente, s’agissant même d’autres élections, tenues pourtant dans des enceintes réputées étrangères aux débats et enjeux qui animent celles organisées pour assurer le fonctionnement des pouvoirs et institutions publics : c’est ainsi, pour un exemple, que l’on trouvera à la Revue française de sciences politiques ( 1958 n°3) une brillante étude de la dimension et des enjeux politiques révélés par l’échec de la candidature de Paul Morand à l’Académie Française le 28 mai 1958 et sa non élection, soit, ceci expliquant cela, 15 jours après les événements du 13 mai et « quelques heures » avant le 1er juin 1958, date de la prise de fonctions du dernier président du conseil de la IVeme république. Son élection en octobre 1968 intéressa aussi les commentateurs et surtout, intervenant 32 ans après sa première candidature en 1936, fut « de nature à » relativiser son image d’ « homme pressé »…
Il sera ici plutôt en effet question de la présentation technique des différentes modalités d’intervention du juge administratif pendant cette séquence électorale. « Du juge administratif « et pas seulement « du juge de l’élection » car on le verra le rôle du juge ne se limite pas à contrôler, valider et, le cas échéant, modifier les résultats de l’élection lors qu’il en est saisi par des requérants, que l’usage fait qualifier de protestataires. Outre les opérations préalables à l’élection, (dépôt et enregistrement des candidatures), la proximité reconnue du juge du référé, dont l’intervention constitue, une part importante de l’activité d’une juridiction de premier ressort, en a fait aussi un acteur de cette séquence.
Il sera alors difficile d’échapper à une présentation distinguant les types d’intervention du juge, dès lors qu’une approche transversale et thématique n’a pas semblé opérante ; même si, « Lyon oblige », on pouvait être ainsi tenté par une thématique gastronomique (sans oublier que même au delà du ressort, tout le monde a entendu parler des recettes, sinon de la cuisine électorale), l’approche s’est rapidement révélée être une vraie mauvaise idée… Pourtant, disserter devant vous sur des thèmes, à ce jour inédits, générés par les problématiques rencontrées dans certaines affaires jugées, soit « distribution gratuite de bugnes et office du juge du référé Libertés », « apéritif dinatoire offert et date limite de la campagne électorale », « dégustation gratuite des « célèbres »-sic diots et propagande abusive » ( et non pas à cause de la dégustation dans l’Ain de spécialités savoyardes…) ou encore « partage de galettes « faites maison » et utilisation prohibée des ressources de la commune », n’aurait certainement pas manqué de sel.
A l’occasion de la présentation concrète de ces interventions, vous n’échapperez pas non plus au rappel de quelques données générales et à celui de quelques chiffres. Ce sera surement un rappel pour certains, puisqu’à l’initiative du président du tribunal, une conférence de presse fut organisée début avril pour notamment indiquer la nature et le nombre des recours – ainsi que le calendrier prévisionnel des audiencements.
Le contexte
Les élections municipales de 2014 sont les premières à s’être déroulées selon les modalités issues de la loi du 17 mai 2013 (dite loiValls) qui, avec l’approbation du conseil constitutionnel saisi avant sa promulgation, a profondément remanié le code électoral.
On ne citera que les modifications majeures :
- concernant la présentation des candidatures, ces dernières sont désormais obligatoires : on ne peut plus comme par le passé dans les petites communes admettre l’élection de citoyens désignés par leurs pairs sans avoir pourtant manifesté leur volonté de siéger au conseil ;
- la présentation de listes complètes et paritaires est désormais requise dans toutes les communes de plus de 1000 habitants : cette obligation a par nécessité conduit à un regroupement des candidats et multiplié les élections acquises au premier tour dans ces communes dès lors que le plus souvent deux listes complètes s’affrontaient ; et parfois avec des résultats serrés marquant l’implacable jeu majoritaire : soit cette commune de 2800 habitants, ou la liste arrivée en tête avec 888 voix remporte 18 sièges et celle n’ayant réuni « que » 886 voix n’en remporte que 5 ; les deux voix d’écart correspondant cependant à la divergence inexpliquée des suffrages exprimés constatée entre les différents PV, le tribunal administratif a renvoyé les candidats devant les électeurs ; on signalera que le protestataire a été élu dimanche 14 septembre avec 56 voix d’avance, mais avec une participation en hausse.
Le tribunal a même été saisi d’une contestation du résultat d’une élection où une seule liste s’était présentée aux électeurs : il s’agissait de rectifier le résultat de la proclamation du résultat pour faire appliquer la règle selon laquelle l’ordre de la liste déclarée en préfecture doit prévaloir sur celui figurant sur le bulletin ; force à la loi certes, mais tous les candidats étant élus, la cause fut vite entendue…sur ce point ; car en ce qui concerne la désignation des conseillers communautaires, il a bien fallu déclarer élu conseiller communautaire celui qui ne voulait plus l’être, après l’avoir souhaité pourtant, au regard de la liste officielle, et invalider celui qui lui voulait bien l’être à sa place, mais seulement sur le bulletin de vote…
Conseillers communautaires
Pour la première fois en effet, lors des élections municipales de mars dernier, les électeurs étaient invités à désigner directement leurs conseillers communautaires appelés à siéger dans les EPCI à fiscalité propre selon les modalités du nouveau titre V du livre 1er du code électoral ; ces dispositions instituent un régime distinct, selon que la commune compte plus ou moins de 1 000 habitants : pour les premières, leurs conseillers communautaires sont élus, sur la base du principe « un bulletin, 2 listes », selon un dispositif relativement complexe, bien que désigné sous le terme limpide de « fléchage alternatif encadré » ; dans le second type d’ intercommunalités, les délégués communautaires sont désignés dans l’ordre du tableau. On peut dès ce point présenter un bilan pour ce qui concerne le contentieux en lien direct avec cette innovation :
74 déférés préfectoraux ont en effet été présentés au tribunal, par les seuls préfets de l’Ain et de la Loire cependant, pour corriger des erreurs de proclamation des résultats concernant ces conseillers communautaires : l’erreur est bénigne et procède d’une mauvaise lecture de la règle de l’article L. 273-9 du code électoral et relatif à la composition des listes : Afin de pallier la vacance éventuelle d’un siège survenant au sein de l’EPCI en cours de mandat, le législateur a prévu que les listes de candidats aux sièges de conseiller communautaire comporteraient un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté d’un candidat supplémentaire si ce nombre est inférieur à 5 et de deux si ce nombre est égal ou supérieur à 5. L’erreur a été commise au moment de laproclamation des résultats lorsque ces conseillers « de secours » ont néanmoins été déclarés élus. ( Un peu comme si, parce que le candidat non élu d’une liste comptant des élus a vocation à remplacer dans l’ordre de la liste un colistier élu mais démissionnaire du conseil municipal ou empêché définitivement, tous les candidats figurants sur les listes comportant des élus étaient proclamés élus). Cette erreur a concerné l’ensemble du territoire national et certains tribunaux ont enregistré un nombre de déférés bien plus important qu’à Lyon. Cette circonstance n’est peut être pas étrangère au nombre total de recours électoraux enregistrés cette année au niveau national : (6700 d’après les statistiques du Conseil d'Etat pour 1er semestre 2014)
Le recours au juge électoral était légitime, s’agissant de la rectification des résultats proclamés issus du suffrage universel et qui ne peuvent être rectifiés qu’ « au nom du peuple français ». Ces affaires ont donc été jugées avec célérité par le tribunal dès le 24 avril 2014 ; on constatera cependant que l’absence de déférés à l’initiative des préfets du Rhône et de l’Ardèche n’a pas été suivi d’une vague de recours concernant la désignation des exécutifs des EPCI concernés, au motif notamment que plus de conseillers communautaires que le nombre statutaire autorisé auraient participé à ces opérations…ou auraient revendiqué de le faire.
Il est vrai que le site du ministère de l’intérieur centralisant les résultats présentait, dès la fin des opérations électorales, des résultats corrigés et l’on peut donc constater que ces rectifications « que la raison commandait », sont intervenues de fait sans que l’office du juge soit sollicité.
Cet office était par ailleurs bien mobilisé dès l’ouverture de la période électorale, en raison notamment de la mise en œuvre des dispositions relatives à la déclaration et l’enregistrement des candidatures.
Enregistrement des candidatures
Alors que, comme l’impose désormais la loi, l’enregistrement préalable de toutes les candidatures est obligatoire, ce sont toutes les conditions d’éligibilité qui peuvent faire l’objet d’une vérification par les services du préfet au stade de l’enregistrement de la candidature : ce sont d’abord celles qui figurent aux articles L. 228 (âge, être électeur dans la commune, inscrit au rôle des contributions directes ou justifiant devoir y être inscrit au 1er janvier de l’année de l’élection) ; le Conseil d'Etat a jugé (2012- cantonales du Vésinet) pour des raisons de sécurité juridique qu’au-delà de la lettre du code électoral, il appartient au préfet de s’assurer au stade de l’enregistrement des candidatures du respect de l’ensemble des conditions d’éligibilité, ( non seulement celles édictées par l’article L. 231 du code électoral, qui liste les cas d’inéligibilité pour motifs professionnels -la déclaration de candidature indique expressément la profession du candidat, on en reparlera…- mais aussi celles liées aux candidatures multiples (L. 263) ou les inéligibilités prononcées par le juge électoral (L. 234)). Il s’agit bien à ce stade d’inéligibilités, et non d’incompatibilités qui permettent à l’élu d’opérer un choix entre une activité et un mandat. Le tribunal a eu l’occasion de rappeler ces principes à l’occasion de la contestation du refus préfectoral d’enregistrer la candidature d’un directeur général adjoint de conseil général.
Toutefois, l’enregistrement d’une candidature ne ferme pas la porte de la contestation devant le juge de l’élection de l’éligibilité d’un candidat ainsi « agréé », même si bien sur non officiel;
Le rappel de ce principe permet aussi d’évoquer deux situations auxquelles le tribunal a été confronté.
- Dans un cas, s’agissant d’un chef de service du Conseil régional, le tribunal a rejeté son argumentation développée à l’occasion de la contestation du résultat de l’élection « perdue » par la liste ( sortante) sur laquelle il avait souhaiter figurer ( mais le préfet s’y était opposé à bon droit) , en soutenant que fort de cette possibilité contentieuse, le préfet aurait du le laisser se présenter puis le faire déclarer, le cas échéant une fois élu, inéligible : le tribunal lui a expliqué qu’une telle abstention préfectorale aurait altéré la sincérité du scrutin. Cette affaire a cependant mis en lumière une dimension particulière de la crise des vocations municipales : l’engagement ancien de cet élu dans sa commune et l’intercommunalité dont elle est membre n’est peut être pas étranger à son gout et sa connaissance de la sphère « publique » dont témoignent son activité professionnelle au sein d’une collectivité publique et son implication dans une activité de service public : le hasard d’une promotion au sein d’une collectivité ( région) aux compétences multiples où les centres de « pouvoir » au sens du code électoral (directeur des services, directeur adjoint des services ou chef de service)sont nombreux, bien que souvent correspondant à l’exercice d’une « simple » compétence technique)», lui a fermé la porte de l’élection et celle de la participation à la gestion locale.
- L’autre cas est en lien avec le feuilleton de l’enregistrement d’une liste candidate à l’élection dans une commune de la périphérie Lyonnaise : un récépissé avait été finalement délivré à cette liste dans un contexte polémique quant à ses modalités de constitution. A l’issue du second tour, un récépissé fut délivré à cette même liste qui avait réuni le nombre de voix lui permettant de se présenter au second tour. Le représentant d’une des listes concurrentes restant également en lice saisissait alors le juge du référé ( L521-2, libertés) pour qu’il enjoigne au préfet d’invalider la liste et de l’empêcher de participer au second tour : statuant « dans le cadre des pouvoirs qui sont les siens…» le tribunal par son juge du référé rejeta cette demande au motif que le refus de délivrance d’un récépissé de dépôt de candidature pour le premier ou le second tour de l’élection ne peut être contesté selon les modalités de l’article L.265 ( saisine dans les 24 heures du tribunal qui se prononce dans les 3 jours,) que par le ou les candidats ainsi empêchés de participer à l’élection, cette décision préliminaire aux opérations électorales ne peut être contestée par un tiers, électeur ou candidat concurrent, qu’à l’appui d’une protestation formée devant le juge de l’élection contre les opérations électorales.
On remarquera cependant, mais à l’aune du nombre relativement modeste des recours enregistrés, qu’il semble avoir été fait un usage modéré de cette possibilité de refus préalable, ( en dehors des dépôts tardifs de candidatures) et que le principe reste celui de la libre candidature ; le dispositif juridictionnel (si le tribunal ne se prononce pas dans les 3 jours, la candidature refusée par le préfet serait réputée admise) illustre aussi ce principe.Le président Bachelier le rappelait dans des conclusions prononcées en 2002 : « les dispositions afférentes à l’inéligibilité doivent être d’interprétation stricte dès lors qu’elles ont pour effet de restreindre l’étendue d’un droit garanti par la Constitution ».
Un dernier point sur cette phase « candidatures » qui a permis, par application du 8° du nouvel article L. 231 du code électoral (lui aussi expressément validé par le conseil constitutionnel) de préciser la situation des agents de responsabilité de deux établissements publics particuliers :
- il a été ainsi jugé que pour l’application du code électoral, les SDIS doivent être comptés au nombre des établissements publics départementaux rattachés (par nécessité) à une collectivité territoriale, en l’espèce le département, même s’ils jouissent d’une réelle autonomie : leur personnel de direction, au sens de cet article, est donc inéligible. Cela parait ne pas souffrir d’ambigüité ; mais il faut cependant préciser que les requérants se fondaient devant le tribunal sur les anciennes dispositions de l’article 231 du code électoral en soutenant, à juste titre au regard du droit antérieurement applicable, que ces dernières qui ne visaient que les « services du conseil général » ne pouvaient concerner le SDIS compte tenu de cette autonomie : ce dialogue contentieux faussé fut l’occasion de constater que l’accès sur le site Legifrance à la version du code électoral applicable à l’élection de mars nécessitait, au cours du mois de février , une mise à jour « prospective » du texte, requérant une certaine attention, pour consulter la version issue de la loi du 17 mai 2013 et applicable aux opérations de 2014.
* On signalera, illustration de l’accélération des communications, que la consultation inopinée d’un grand quotidien régional nous apprenait le lendemain même de la lecture du jugement du tribunal qu’un préfet refusait l’enregistrement de la candidature d’un officier de sapeur pompier, en opposant expressément la jurisprudence lyonnaise…
- la solution retenue par le tribunal pour le statut des établissements fonciers locaux créés en application des dispositions de l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme - et dont, juge d’abord le tribunal, le directeur ne peut être regardé comme un entrepreneur de services municipaux- doit être aussi signalée : elle repose également en partie sur la notion de rattachement : s’agissant d’un syndicat composé de plusieurs collectivités territoriales (région, départements, EPCI et communes isolées), il ne peut pour le tribunal être assimilé à un établissement organiquement rattaché à une collectivité ainsi que prévu par le code électoral ; ce jugement ayant été frappé d’appel, nous n’en dirons pas plus.
On en aura fini avec les candidatures après avoir signalé quelques cas de figure venus devant le tribunal à l’occasion de la contestation des résultats :
- la qualité d’ingénieur dont se prévaut une candidate sur le bulletin de vote a été contestée : les requérants, dans un contexte tendu de voisinage, affirment qu’elle n’en possède pas les titres ; l’université consultée les a en effet renseignés en détail, en acceptant, sur leur simple demande par mail, d’ouvrir le dossier de l’ancienne étudiante et d’en livrer sans sourciller le contenu ; cette ingénieuse démarche sera vaine : la candidate peut bien en droit se qualifier d’ingénieur, et ce même si elle n’exerce pas son métier à l’heure de sa candidature, renseignement également aimablement fourni par ses voisins requérants…
- Ce sont aussi des voisins, dans un tout aussi lourd contexte de nuisances de voisinage, qui contestent le titre « d’ inspecteur de l’environnement » dont s’est imprudemment prévalu un candidat : et pour cause, ce nouveau corps technique de la fonction publique qui doit fédérer des emplois déjà existants n’est pas encore, faute de décrets, constitué : mais ce sont surtout les capacités et le niveau d’emploi du candidat qui sont ainsi contestés ; mais les requérants, qui ignorent l’état d’avancement des textes, ne sont pas plus au fait de l’état d’avancement de la carrière et des fonctions administratives actuelles de leur voisin, ( qu’ils connaissent surtout il est vrai comme exerçant une activité agricole annexe d’éleveur de chiens de meute…) : son emploi actuel au sein d’un parc naturel lui donne déjà vocation à exercer des missions identiques à celles des futurs inspecteurs : il n’y a donc pas de risque d’altération de la sincérité du scrutin ;
Il faut enfin aussi évoquer l’obligation de parité des candidatures, en mentionnant un litige relatif à la désignation des adjoints. Ce sera d’ailleurs, outre certains litiges relatifs à la constitution du corps électoral sénatorial, le cas unique ou la question de la parité se posera frontalement. Dans les communes de plus de 1000 habitants, les adjoints sont élus au scrutin de liste paritaire, liste qui contient autant de noms que le nécessite le nombre d’adjoints ; le Conseil d'Etat a pu juger, (confirmant le tribunal administratif de Lyon…) qu’en cas d’élection partielle, la parité ne doit s’apprécier qu’au niveau des listes, et non au regard de la nécessité de maintenir une municipalité paritaire. Dans l’affaire jugée par le tribunal administratif sur déféré du préfet du Rhône, cette règle devait se combiner avec les modalités de désignation d’un nouvel adjoint lorsque il est décidé d’en augmenter le nombre : il s’agit alors d’une élection unique qui exclut toute notion de parité. Soit donc cette commune qui décide de se pourvoir de trois adjoints, 2 hommes et une femme au lendemain du 2eme tour ; pourtant, en moins de deux mois, la nécessité impérieuse se fera sentir d’augmenter le nombre d’adjoints et de le porter de 3 à 4, puis à 5 et enfin à 6 : les élections uninominales successives aboutiront à un collège d’adjoints de 5 hommes et d’1 femme ; le tribunal administratif nomme cela un détournement de procédure et annule, eu égard au périmètre de sa saisine, l’élection du dernier adjoint.
Avant d’aborder l’intervention du juge de l’élection et d’évoquer les grands traits de son office, quelques mots sur celui du juge du référé qui n’est pas resté étranger à la séquence et que l’on a déjà évoqué ;
C’est ainsi la saisine du juge du référé sur le fondement du référé-libertés qui ouvre la séquence dès le 31 janvier 2014 : un détail de la requête illustre la réputation bien assise de cette voie de droit : alors qu’il s’agit de contester l’interdiction faite aux membres d’une liste en constitution de distribuer, pour se faire connaitre, des « bugnes » sous la halle, par un maire qui entendait exclure de cette enceinte tous les rassemblements à caractère électoral, qui devraient se tenir (de façon égalitaire) dans d’autres salles publiques, la requérante se place dans sa requête sous la triple égide ( disproportionnée en l’espèce au moins pour deux d’entre elles) des décisions du Conseil d’Etat, Benjamin du 19 mai 1933, commune de Morsang-sur-Orge du 27 octobre 1995 et Mme Hoffman-Glemane du 16 février 2009, recopiant ainsi celles retenues par le président de la section du contentieux dans les visas de son ordonnance du 9 janvier précédent ( affaire dite « Dieudonné » ) pour en éclairer la solution de fond et sa filiation ; il était ainsi donné par la requérante zélée à cette innovation de rédaction la portée d’une modification des fondements de cette procédure, restreignant pourtant ainsi les cas d’ouverture du référé libertés ; sa requête fut néanmoins bien sur jugée recevable, sinon fondée ;
Cette affaire, si elle était au fond banale, ne fut cependant pas triste, car sur l’invitation d’un greffier malicieux, la candidate fit profiter le greffe de ses « invendus » à l’issue de l’audience.
Une autre affaire montre que si l’existence du juge du référé est connue, la portée réelle de son office n’est pas toujours bien perçue : c’est ainsi qu’il sera demandé au juge du référé de censurer de façon prospective les résultats de l’élection à venir, « au cas où » le maire sortant serait réélu : le requérant sera invité à attendre le résultat de l’élection pour saisir le juge du fond, ce qu’il fera d’ailleurs.
Le juge du référé (libertés) fut enfin et à meilleur escient saisi pour enjoindre à la commission de propagande de revenir sur sa décision de ne pas assurer, comme le code électoral le lui impose, la diffusion du matériel électoral qui comprend une combinaison des trois couleurs bleu-blanc-rouge ; (cette décision n’empêche pas la diffusion du document en litige, mais le cout n’en est pas assuré par les deniers publics). Le candidat produisait une attestation de son imprimeur ( lequel étant passible de poursuites pénales ( en application de l’article R.95 code électoral ) s’il se prête à un tel assemblage prohibé se ménage évidemment les preuves techniques nécessaires) selon lesquelles le % de « Pantone Magenta » utilisé ne permettait pas de conclure techniquement à l’existence de la couleur rouge : mais au vu à l’audience de l’original du document soumis à la commission, il a été jugé que cette dernière n’avait pas de façon manifestement illégale pris pour rouge ce qui était donné devant le tribunal pour une « certaine nuance d’orange »… on ajoutera que le candidat, (qui ne pouvait « en tout état de cause » dans le contexte local être confondu avec un quelconque candidat officiel, risque de confusion à l’origine de la prohibition ancienne du bleu-blanc-rouge ) fut confortablement élu le dimanche suivant.
Les élections eurent en effet enfin lieu….
Dans le très bref délai de cinq jours imparti aux électeurs pour contester l’élection, 66 protestations furent présentées au tribunal, dont 13 concernaient des communes de plus de 9000 habitants ;
Un très petit nombre de protestataires se virent opposer le couperet de la tardiveté ; à l’inverse, dès lors qu’il est possible de mentionner une réclamation sur le procès-verbal des opérations électorales, le greffe dut faire face aux réactions de certains qui ne pensaient pas que leurs annotations, certaines rédigées dans la fièvre post électorale, seraient transmises comme des protestations par les préfets, qui doivent veiller à l’exercice du droit de recours et saisir de ces protestations le tribunal administratif qui les instruit comme telles. Ces situations se dénouèrent le plus souvent par des désistements, ( de même que d’autres - c’étaient des élus minoritaires- se désistèrent de véritables protestations après la réunion d’installation du conseil municipal en faisant finalement valoir l’intérêt de l’entente communale) ; mais, pour au moins un de ces requérants ainsi révélé, le chemin de Damas fut long avant qu’il se décide à ne pas renoncer, bien qu’il se demandait régulièrement s’il fallait poursuivre…et la greffière dut l’accompagner patiemment dans sa quête.
D’une façon générale, les contraintes de l’instruction sont pressantes dans le contentieux électoral ; outre le peu de délai pour juger les protestations, (3 mois ici s’agissant d’un renouvellement général) le nombre des parties mis en cause est une première difficulté : l’ensemble des élus sont parties au litige ce qui entraine une multiplication des notifications ; dans certains dossiers, le volume et la nature des pièces produites posent de délicats problème de reproduction et de communication ; enfin, il est pour chaque élection demandé au préfet, lors qu’il n’est pas l’auteur de la saisine, de produire au tribunal « l’entier dossier » de l’élection ; c’est donc traditionnellement par la consultation au greffe des pièces produites qu’est assuré en partie le caractère contradictoire de l’instruction ;
Un mot sur l’instruction et le rôle du juge : la jurisprudence actuelle du Conseil d’Etat révèle le souci de la Haute Juridiction quant à la mise en œuvre effective des pouvoirs d’instruction du juge : que ce soit dans le contentieux de l’ indemnisation en ce qui concerne l’évaluation du préjudice (GIE Garde Ambulancière 2010) ou en ce qui concerne la constitution de la preuve de faits sérieusement allégués ( Cordières 2012) ;
En contentieux électoral, la jurisprudence ne vient pas en aide au requérant : ce dernier doit avoir, dans le bref délai du recours, présenté des moyens charpentés ; ils ne pourra en présenter d’autres passé ce délai, et même les simples allégations ne pourront plus être ensuite développées : cette exigence maintenue dans des décisions récentes s’oppose ainsi au succès de la stratégie, observée dans une affaire : le protestataire, en partie, se limite à mots couverts à faire état de « diffamations », de « pressions » et des irrégularités dont se serait rendue coupable la liste adverse victorieuse : son adversaire –ingénu- reprend points par points les incidents (de son propre point de vue) de la campagne et justifie certaines de ses déclarations pour couper court et faire valoir sa foncière honnêteté : mais le requérant aux aguets se jette alors sur ces informations et sur ces faits pour contre attaquer et remettre les événements qui viennent d’être précisés dans une perspective défavorable : mais c’est trop tard, et pour emprunter une métaphore halieutique, appropriée en matière électorale, il ne pouvait se borner dans sa requête à « aller à la pêche » à la polémique : il devait faire plus qu’appâter…
La séquence électorale du Conseil d’Etat qui s’annonce fera peut être bouger les lignes ; mais la réponse négative opposée après le second tour par le juge du référé au candidat qui, après avoir affirmé qu’il avait fait une campagne irréprochable, notamment financièrement, demande au juge de bien vouloir s’assurer qu’il en est de même pour son rival élu, hors de toute contestation des résultats, paraît pouvoir être maintenue et rééditée le cas échéant : même s’il s’agit d’une élection ou la tenue d’un compte de campagne n’est pas obligatoire, le juge du référé ne peut être saisi de conclusions tendant à ce qu’il joue le rôle de la Commission des comptes de campagnes et des financements politiques et au delà, prononce, ainsi qu’il lui était demandé, des sanctions d’inéligibilité, fussent elles-temporaires ;
Le temps de l’audience est particulier ; s’il est rituellement fait état de la nature des grands pouvoirs du juge électoral, « incarnation du plein contentieux », qui peut contrôler, confirmer, mais aussi corriger les résultats après un nouveau calcul et une nouvelle répartition des voix, il faut bien constater qu’alors que les audiences attirent relativement un public avide, au-delà même du cercle restreint des protestataires et défendeurs, le caractère fondamentalement écrit de la procédure freine assez vite les élans, et la frustration est parfois palpable chez ceux qui légitimement souhaitaient à l’occasion de cette rencontre avec leurs contradicteurs se défendre publiquement des manœuvres qui leur sont imputées, ou pour les autres apporter enfin les preuves des vilenies qu’ils ont dénoncées et confondre leurs adversaires ; toutefois, la remise en perspective des griefs au regard du droit électoral et la présentation par le rapporteur public, qui s’exprime le premier, du cadre d’examen de l’affaire et des seules problématiques que pourra dénouer la formation de jugement, ont un effet certain sur la sérénité et l’utilité des débats ; la différence est notable avec le mode ancien, ou après de rudes empoignades sous-tendues par des éléments souvent hors dossier, la parole du commissaire du gouvernement tombait ensuite sur un auditoire sidéré, se demandant si c’était bien de la même élection dont il était question et ancrait surtout l’idée que le tribunal était passé à coté du litige ; il faut se garder d’une satisfaction béate, mais il a bien semblé que les trois audiences tenues par la quatrième chambre du tribunal administratif ont été l’occasion de faire saisir ce qui marquait le temps du juge et ce qui entrait dans l’élaboration de sa conviction et de sa décision ;
Je n’entrerai pas, la matinée n’y suffirait pas s’agissant d’environ 60 affaires toutes particulières, dans le détail des affaires jugées ni dans celui des griefs qui furent exposés dans cette salle ;
On dira rapidement que la multiplication du scrutin de liste a simplifié le travail du juge, et que contrairement à ce qui fut la marque d’autres sessions, il n’a pas fallu pour ces élections 2014 se plonger dans les décomptes savants et les réattributions de sièges, après un long inventaire des bulletins déclarés nuls ; sauf dans un cas déjà signalé (où à l’écart de deux voix correspondait une incertitude quant au nombre des suffrages exprimés), même en cas de très faibles écarts de voix, la régularité des décomptes de voix fut peu contestée et une telle irrégularité -à ce jour- jamais constatée ; il a semblé aussi, car le grief fut peu souvent soutenu, que la communication municipale institutionnelle était désormais « maitrisée » ( notamment si l’on se retourne vers le contentieux des municipales de juin 1995, premières élections ou les dispositions des lois de janvier 1990, janvier 1993 et janvier 1995 sur le financement de la vie politique s’appliquaient et furent mises au centre des débats) ; les exigences de sa neutralité dans la période précédant les élections et la prohibition de l’instrumentalisation des bilans de mandature sont ainsi respectées ( Les consultants sont depuis passés par là) ;
Concernant la « communication », comme on s’en doute, ce sont les moyens dématérialisés ( réseaux sociaux, sites participatifs, courriers électroniques) qui ont été parfois mis en cause, avec la particularité qu’il s’agit parfois d’une circulation non maitrisée ou mêmes d’initiatives extérieures aux candidats ; l’incidence qui leur est parfois prêtée dépasse vraisemblablement leur effet réel dans la formation des opinions ; notamment comme on a pu le voir, il suffit qu’un candidat rompu à la communication « moderne » semble avoir occupé l’ensemble du champ pour que son adversaire, adepte d’une communication plus classique, soit persuadé que son échec est entièrement du à cette inégalité des armes et à des excès supposés ; il est toutefois certain qu’il s’agit d’une dimension qui fera bouger le cadre traditionnel de la quantification par le juge de ce qui peut concourir au résultat d’une élection ;( 7 ans déjà depuis les précédentes municipales et combien au cours de cette période d’innovations ayant modifié la diffusion et la perception de l’information : cette dernière se confondant parfois avec les « commentaires » qu’elle génère et qui l’amplifient en acquérant eux mêmes le statut d’une information ).
Mais peut être s’agit-il d’une fausse perspective, car il a bien semblé pour ces municipales 2014 que le « grief » le plus souvent avancé au cours de la campagne contentieuse fut celui du caractère « déloyal » de la propagande et l’invocation de la méconnaissance des dispositions du code électoral qui prohibent l’introduction de nouveaux sujets de polémique électorale au terme de la campagne : c’est donc une tentation ( et parfois un réel comportement) des plus traditionnelles qui est ainsi dénoncée , et qui prit le plus souvent la forme de la diffusion de tracts dans les boites aux lettres ou de « tractage » sur la voie publique, qui n’ont pas l’ampleur et la facilité d’un « spamming » par le biais du courrier électronique.
Et puis surtout, il faut dire que le juge n’avance « qu’une main tremblante » vers les urnes qui ont recueilli l’expression du suffrage universel ;
Un principe cardinal du contentieux électoral ne conduit en effet le juge qu’à tirer les conséquences des irrégularités qu’il lui a été demandé de constater -en matière notamment de manœuvres et abus de propagande- que pour autant qu’un résultat « serré » permet d’imputer une incidence réelle aux abus constatés ; il n’est surement pas d’autre contentieux où la formule « pour regrettable que soit », sinon « pour répréhensible que soit » est employée après le constat certains manquements caractérisés dont le résultat ne permet pourtant pas de tirer de conséquences : car il ne s’agit pas de tant pour le juge électoral de sanctionner que, le cas échéant, de rééquilibrer ;
Et c’est pourquoi naturellement que les élections acquises d’une très courte tête sont souvent contestées : mais ce faible écart n’est pas une garantie de succès, même s’il est fait état d’une multiplicité de griefs ; le Conseil d’Etat aura l’occasion de dire bientôt si le tribunal a pu à bon droit valider un résultat acquis de trois voix dans une commune de l’Ouest Lyonnais ou 1500 électeurs se sont prononcés ;
Nous voici ainsi au terme de la présentation non exhaustive -mais c’était par parti pris- de quelques aspects de l’intervention du tribunal au cours de cette période électorale, toujours en cours au demeurant ;
Pour conclure, il faut mentionner, puisque cette rentrée marque aussi l’échéance de l’année qui fut ouverte il y un an, que cette période électorale a nécessité la forte mobilisation des magistrats et des services de greffe, pole d’aide à la décision inclus, qui ont assuré, en plus de leurs autres attribution, les conditions d’une réponse adaptée, en temps et délais au moins… à un accroissement ponctuel de la « demande de justice », comme il est désormais convenu de nommer les flux contentieux.
Et il me reste, M. le Président à vous remercier aussi de m’avoir donner encore l’occasion d’occuper ce pupitre qui est celui du rapporteur public et fut pour moi ici longtemps celui du commissaire du gouvernement ; car s’il est d’autres positions que nos fonctions de magistrat administratif permettent d’occuper au sein des juridictions, de première instance ou d’appel, et dans d’autres enceintes que ce Palais des juridictions administratives, ce lieu particulier de la salle d’audience, ce « pupitre », reste pour l’exercice de ce métier, pour beaucoup d’entre nous je pense, le terrain d’élection… JLH